OSMANLI'DAN BUGÜNE YEREL YÖNETİMLER

Dünün kadısı bugünün belediye başkanı

Osmanlı Dönemi'nde, kentsel yörelerde mahalli işler; adli yetkilere de sahip olan kadıların yetki ve sorumluluğu altındaydı. Kadı, vakıfların denetleyicisi, belediye ve belediye kolluk hizmetlerinin yetkili amiriydi.

Bugün halkın ortak yerel ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla; belediye, il özel idaresi ve köy idareleri yerel yönetim birimi olarak görev yapıyorlar. Bu kamu tüzel kişiliklerinin karar organları halk tarafından seçiliyor.

Türkiye'de bir beldede oturan halkın, ortak yerel ihtiyaçlarını karşılamaları uzun bir tarihi geçmişe dayanıyor.

Osmanlı Dönemi'nde, kentsel yörelerde mahalli işler; adli yetkilere de sahip olan kadıların yetki ve sorumluluğu altındaydı. Kadı, vakıfların denetleyicisi, belediye ve belediye kolluk hizmetlerinin yetkili amiriydi. Şehrin çeşitli yerlerinde kadının "ayak naibi" denilen vekilleri vardı. Bunlar esnafı denetler ve ilk merci olarak davalara bakardı. Mahallelerde ise kadının görevleri "mahalle imamları" tarafından yerine getiriliyordu. Belediye işlerinin yerine getirilmesinde kadıların "muhtesip" veya "ihtisap ağası" denilen yardımcıları vardı. Muhtesipler bugünkü zabıtanın görevlerini üstlenmişlerdi.

Üç temel kurum vardı

Osmanlı döneminde, mahalli hizmetler, uzun bir geçmişe sahip olan üç temel kurum tarafından yerine getiriliyordu. Bunlar; vakıflar, loncalar ve mahallelilerdi.

"Vakıflar", cami, medrese, hastane, aşevi, han, hamam, köprü, çeşme gibi şehrin eğitim, kültür, sağlık ve sosyal yardım gibi tesislerini yapıyorlar; meslek kuruluşu olan "loncalar", çarşı ve pazarların temizlik ve aydınlatma hizmetlerine katılıyorlar; aynı mahallede oturan "mahalle" halkı, kendi mahallesinin temizlik ve aydınlatma hizmetlerini yerine getiriyor, kendi bekçisini seçiyor, ortak yerel ihtiyaçlarını kendi karşılıyordu. Mahalle halkının bu dayanışma ve muhtariyet geleneği, kuvvetli bir hemşehrilik duygusunun gelişmesine yol açtı.

Merkezi idari sisteme geçiş

1839 yılında, batılılaşma hareketlerinin de etkisiyle, daha da merkezi bir idare sistemine geçildi, belediye işlerine bakma yetkisi vali ve kaymakamlara verildi. İlk batı örneği belediye kurma girişimi 1855 yılında İstanbul Şehremaneti'nin kurulması ile başladı. 1857'de İstanbul kenti belediye dairelerine ayrıldı. İstanbul'da batılı anlamda ilk belediye teşkilatı, Beyoğlu ve Galata bölgesinde, "Altıncı Daireyi Belediye" (6. Arrondissement) adı altında kuruldu. Bu iki denemeden sonra, İstanbul'un diğer bölgelerinde ve taşra şehirlerinde de belediye idareleri kurmak için hukuki düzenlemeler yapıldı. 1876 Anayasası, belediyelerin seçimle işbaşına gelecek meclislerce yönetilmesini kabul etti. Ancak bu girişimler istenen sonucu vermedi, Cumhuriyetin ilk yıllarına kadar belediyecilik alanında yeterli düzenlemeler getirilemedi. Diğer yandan, batı kurumlarının yerel düzeyde de zorlamasıyla  Osmanlı-Türk, İslam ve Anadolu medeniyetlerinin bir sentezi olan, vakıf, lonca, mahalle gibi temel kurumlar bozuldu ve etkinliklerini büyük ölçüde kaybettiler.

Cumhuriyetin ilanı ile, Osmanlı döneminde başlanan batılı anlamda şehircilik ve belediye oluşturma çalışmalarına hız verildi. O zaman yürürlükte olan 1923 tarihli "Dersaadet ve Vilayet Belediye Kanunları" ile 1340 tarihli "Ankara Şehremaneti Kanunu" cumhuriyet rejiminin arzuladığı "çağdaş kent"in yaratılmasına imkan vermediğinden yürürlükten kaldırıldı. Yerine cumhuriyet idaresinin özlediği şehir modelini yaratacak nitelikte bir belediye kanunu hazırlandı ve 1930 yılında yürürlüğe kondu. 1580 sayılı Belediye Kanunu; 50 yılı aşkın uygulaması sonucu, cumhuriyet döneminin en başarılı kanunlarından  birisi oldu, 50 yıllık uygulamaları ve içtihatlarıyla bir belediye hukukunun doğmasına yol açtı. Ancak bu kanun da zamanla yetersiz hale geldi.

Osmanlı döneminden güçlü bir merkeziyetçilik devralınmakla birlikte, belediyelerle ilgili olarak, belediye Kanunu ile 1930 yıllarında başlayan ve 1945 yıllarına kadar devam eden yasal düzenlemeler, belediye görevlerinde bir genişleme meydana getirdi. Ancak bu düzenlemeler yine de özünde merkeziyetçi eğilim taşıyordu.

1940 yıllarından itibaren, daha önce belediyelerein olan birçok görev, yeni kurulan bakanlıklara veya merkezi yönetim birimlerine verildi. Giderek merkezi yönetimin görev alanı, belediyeler aleyhine büyüdü ve merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki vesayetinin sınırları genişletildi.

Daha önce belediyelere verilen yetki ve görevlerin getirilen yeni düzenlemelerle merkezi yönetim birimlerine verilmesi, hizmetlerin ülke, bölge ve yerel ölçekte yapılan planlara göre hızlı, etkin ve ekonomik bir biçimde yerine getirilmesini engelledi, merkezi yönetim kuruluşları ile yerel yönetimler arasında yetki ve görev karmaşasını doğurdu. Bazı hizmetler aynı zamanda hem merkezi, hem de yerel yönetimlerce birlikte yerine getirilmeye çalışılırken, birçok temel hizmet de hiçbir kuruluşça üstlenilmedi.

1961 Anayasası Türkiye'de yönetimi; merkezi yönetim ve yerel yönetim olarak iki temel kategoriye ayırdı. Belediyelerin daha özerk ve güçlü olarak gelişmesini sağlayacak bir çerçeve çizildi. 1961 Anayasası'nın getirdiği çerçevede, 1960'dan sonra belediyeler üzerindeki vesayet kısmen de olsa azaldı. Anayasa'ya uygun olarak belediye başkanlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi esasının kabul edilmesi de, belediye başkanlarını daha güçlü ve yetkili kıldı. Ancak 1961 Anayasası'nın yerel yönetimlere ilişkin olarak getirdiği temel çerçeveye uygun düzenlemeler büyük ölçüde gerçekleşmedi. Bu dönemdeki başarılı hizmetler daha çok belediye başkanlarının kişisel çabalarına bağlı kaldı.

Nüfus arttı gelir azaldı

1960'lı yıllarından itibaren ülke çapında gözlenen sanayileşme, gelişme ve nüfusun önemli bir bölümünün şehirlerde, belediye sınırları içinde yaşamaya başlaması, belediye hizmetlerinin sağlanmasının ve belediyelerin önemini artırdı. Ancak belediyeler yaşanan bu hızlı gelişmeye cevap veremedi ve kısa zamanda bir yetki ve kaynak bunalımına sürüklendiler. Belediye sınırları içinde yaşayan nüfus sürekli artarken, belediyelerin kamu gelirleri içindeki payı sürekli azaldı. Belediyeler yeni yetkiler ve yeni kaynaklar istemeye başladılar. Bazı belediyeler kendilerine gelir kaynağı yaratmak için ekonomik yatırımlara, kaynak yaratıcı faaliyetlere ağırlık verdiler. Halkın da yerel yönetimlerden hizmet beklentisi çoğaldı. Belediyeler yol, su, kanalizasyon gibi fiziksel alt yapı hizmetlerinin yanında; ulaşım, konut, kültür, sanat ve turizm gibi sosyal hizmetleri de karşılamaya çalıştılar.

Bu dönemde belediyeler arası işbirliği gelişti, belediyeler bölgesel birlikler kurdular, diğer ülke belediyeleri ile ilişkilerini geliştirdiler.

1982 Anayasası ise, bazı belediyelerde yapısal değişikliğe yol açtı. 127. maddesiyle 1961 Anayasası'na benzer hükümler içeren Anayasa, yerel yönetimlerle ilgili dikkate değer 2 değişiklik getirdi. Bunlardan birisi, "büyük şehirler için özel yerel yönetim biçimi getirilebileceği" hükmü, diğeri ise "yerel yönetimlerin seçilmiş organları üzerinde İçişleri Bakanlığı'na daha geniş vesayet yetkisinin tanınması"ydı. Buna göre İçişleri Bakanı, hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan seçilmiş organları veya üyeleri (başkan, meclis, encümen), geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevlerinden uzaklaştırabilecekti.

Yeni Anayasa, yerel yönetimlerin kendi aralarında kuracakları birliklerin kuruluşunu da Bakanlar Kurulu'nun iznine bağladı. Buna göre yeni kurulacak yerel yönetim birlikleri Bakanlar Kurulu'nun izni ile kurulabilecekti.

Mahalli idarelerin seçimi hakkındaki 2972 sayılı kanunla, büyük şehirler için özel bir belediye yönetimi modeli getirildi. Kanunla İstanbul, Ankara ve İzmir'de hem büyükşehir belediyesi kurulması hem de büyükşehir belediyesi sınırları içindeki her ilçede ayrı belediye kurulması hükme bağlandı. Kanunun bu konudaki hükümlerini uygulamak üzere Bakanlar Kurulu'nca kabul edilen ve Resmi Gazete'nin 23 mart 1984 tarih ve 18.350 sayılı nüshasında yayınlanan 195 sayılı, "Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" ile önce İstanbul, Ankara, İzmir'de büyükşehir belediyeleri kuruldu. Daha sonraki yıllarda, Adana, Bursa, Konya, Diyarbakır, Samsun, İzmit, Kayseri, Antalya, Gaziantep, Eskişehir ve Erzurum illerinde de büyükşehir belediyeleri kurularak "büyükşehir" sıfatındaki kentlerin sayısı çoğaltıldı.

Bugünkü durum

Anayasa'ya göre mahalli idareler

Anayasa'nın 127. Maddesi, yerel yönetimleri; il, belediye ve köy halkının ortak yerel ihtiyaçlarını karşılayan ve karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişilikleri olarak tanımlıyor. Söz konusu madde şöyle;

"Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulu esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.

Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahalli idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67. maddesindeki esaslara göre 5 yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir.

Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilir.

Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.

Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında Bakanlar Kurulu'nun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır."

Anayasa'nın ilgili maddesinde de belirtildiği gibi ülkemizde üç temel yerel yönetim birimi var. Bunlar, belediye, il özel idaresi ve köy. Bu üç temel yerel yönetim birimi yanında, bunların Anayasa ve belediye kanununa göre, kendi aralarında kurdukları ve kamu tüzel kişiliğine sahip yerel yönetim birlikleri. Özellikle belediye birlikleri de son yıllarda etkinlik kazanan, önemli birer yerel yönetim birimi.

İl özel idaresi

Anayasa'ya göre Türkiye, merkezi idare kuruluşu olarak illere, iller de diğer kademeli bölümlere (ilçe, bucak) ayrılmış durumda. Bir merkezi idare kademesi olan il, aynı zamanda bir yerel yönetim birimi. İl, bir merkezi idare kademesi olarak değil, bir yerel yönetim birimi olarak tüzel kişiliğe sahip.

Merkezi yönetimin ildeki temsilcisi olan vali, aynı zamanda il özel idaresinin başı. İl özel idaresinin diğer organları, il genel meclisi ve il daimi encümeni. Karar ve danışma organı olan il genel meclisi 4 yıllık süre için ilçeler adına seçilen üyelerden oluşuyor. İl özel idaresinin karar ve yürütme organı olan daimi encümen ise, vali ve il genel meclisinin kendi üyeleri arasından seçtiği 4 üyeden oluşuyor.

1913 Tarihli İl Özel İdaresi Kanunu (İdare-i Umumumiyei Vilayet Kanunu Muvakkati) o günün koşullarına göre il özel idarelerine, eğitim ve öğretim, sağlık ve sosyal yardım, bayındırlık, tarım ve hayvancılık alanlarında, iktisadi ve ticari konularda çok sayıda görev verdi.

Ancak bu hizmetlerin büyük bir bölümü daha sonra çeşitli bakanlıklarca üstlenildi. Bugün il özel idareleri, ilkokul binalarının yapımı, onarımı, valilik hizmet tesislerinin yapımı, onarımı, bazı yolların yapımı ve onarımı gibi sınırlı bazı hizmetleri yapıyorlar. Merkezi yönetimin artan vesayeti altında bulunan il özel idareleri, bir yerel yönetim birimi olarak da etkinliklerini giderek yitiriyorlar. Daha önce bu idarelere verilen görevlerden birçoğu, uygulamada belediyeler ve merkezi yönetim birimlerince üstleniliyor. İl özel idarelerinin bütçe rakamları bu durumu açıkça gösteriyor.

Köy idaresi

İnsanların bir arada yaşadıkları en küçük yerleşim birimi olan köy, geleneksel ve temel kırsal yerel yönetim birimi. 1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu köyü; nüfusu 2 binden az olan cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi orta malları bulunan tüzel kişiliğe sahip bir yerleşme ve yönetim birimi olarak tanımlıyor.

Köy Kanunu, köyün organlarını; köy derneği, köy muhtarı ve köy ihtiyar meclisi olarak belirtiyor. köy muhtarını ve ihtiyar meclisini seçme hakkı olan kadın ve erkekler köy derneğini oluşturuyorlar. Köy muhtarı ve ihtiyar meclisi, köy derneği tarafından çoğunluk sistemine göre tek dereceli seçimle, 4 yıllık süre için seçiliyor. Muhtar, ihtiyar meclisinin başkanı ve köyün yürütme organı. Muhtar, köy işlerini yerine getirmekten başka köydeki devlet işlerini de yerine getiriyor. Köy ihtiyar meclisi, köy işlerinin ne zaman ve hangilerinin köylü tarafından doğrudan imece usulüyle hangilerinin parayla yaptırılacağına karar veriyor. Köy derneği, köyün ihtiyari işlerinin mecburi işlerden sayılmasına karar verebiliyor.

 Köy kanunu, köye zorunlu ve köylünün isteğine bağlı olmak üzere çok sayıda görev veriyor. Köylünün zorunlu işleri yapmaması halinde ceza göreceği de hükme bağlanıyor. Köye verilen çok sayıda görevler genellikle sağlık, temizlik, tarım, bayındırlık, eğitim gibi köy halkının ortak hizmet ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik. Köy Kanunu'nda sayılan köyün ihtiyari işleri ise, daha çok köylünün yaşam düzeyini yükseltmeye yönelik hizmetler.

Köy Kanunu, köy işlerinin çoğunu, bütün köylünün birleşerek imece usulüyle yapacağını belirtiyor. Köyün normal gelirleri köy işlerinin yerine getirilmesine yetmezse, azami haddi 20 lirayı geçmemek üzere, ihtiyar heyeti kararı ile, herkesin durumuna göre "salma" salınabiliyor.

Köye ait zorunlu işlerden birçoğu (eğitim, sağlık, bayındırlık vb.) zamanla merkezi yönetim kuruluşlarınca üstlenildi. Köy, temel kırsal yerel yönetim birimlerinden birisi olmakla birlikte, köyün tüm karar işlemleri ve köyün organları, bugün merkezi yönetimin (vali, kaymakam, bucak müdürü) vesayet ve denetimi altında.