Mevzuat

Belediye harcamalarının hukuki çerçevesi

Ömer TÜRK
(Mülkiye Başmüfettişi)

Belediye harcamalarının hukuki çerçevesinin yeterince bilinmemesi yerel yönetimlerin ciddi sıkıntılar yaşamalarına neden oluyor. Yanlış yapılan harcamalar belediyelerin kişi borcuna muhatap olmasına yol açıyor. Bu yazı harcamaların hangi yasal dayanaklarla yapılacağını ortaya koyuyor.

Giriş

Anayasanın 127. maddesine göre belediyelerin görev ve yetkileri yasa ile belirlenir. Buna göre belediyelerin hangi hizmetleri yapacakları yasalarla tespit edilmiştir. Belediyeler ancak yasalarla verilen bu görevler için harcama yapabilirler ve ekonomik ve ticari teşebbüslerde bulunabilirler. İşte belediye harcamalarının hukuki çerçevesi kabaca bu şekilde çizilebilir. Buna göre, belediye bir asfalt pilenti kurabilir. Ancak bir silah fabrikası kuramaz. Çünkü belediyenin güvenlik görevi bulunmamaktadır.

Belediye harcamalarının hukuki çerçevesinin tam bilinmemesi, bazı belediyelerin çekingen davranmasına, bazı belediyelerin de yanlış harcama yaparak kişi borcuna muhatap olmasına neden olmaktadır. Her iki olumsuzluğu bertaraf etmenin yolu ise konuyu bilmekten geçer.

Harcamaların dayanakları

Belediye harcamalarının uygun bir şekilde yapılması için;

A Bütçeye uygun bir şekilde yapılması,
B Belgelerin noksan olmaması,
C Yapılan hizmetin belediyenin görev ve yetki alanında olması,
D Harcamanın tabi olduğu mevzuatına uygun olarak gerçekleştirilmesine bağlıdır.

Aksi taktirde harcamaları yapan sayman, tahakkuk memuru ve diğer uzman kişiler yapılan usulsüz ödemeyi tazmin etmek zorunda kalırlar.

Şimdi bu 4 hususu tek tek ele alıp inceleyelim.

A Bütçe yönünden belediye harcamaları

Program bütçe uygulamasında belediye "hizmetleri" "faliyet" adı altında sınıflandırılmıştır. Program bütçe terimi olan "faaliyet" kelimesi teşkilat şemasında belediye "birimi" veya "müdürlüğü" ifade eder. Buna göre her müdürlüğün (100-900) olarak kodlanan (9) harcama kalemini ihtiva eden Birim Gider Bütçesi bulunmaktadır. Belediye Gider Bütçesi olan A cetvelinde (65) adet "faaliyet", "proje" yani "hizmet" kümesi yer almaktadır. Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği'nin 8/c maddesine göre hizmet sınıflandırmasının kuruluş şemasına uygun olması gerekmektedir. Mesela belediyenin Turizm Müdürlüğü olmamasına karşın turizm hizmetleri A cetvellerinde bir faaliyet olarak yer aldığından turizm hizmetleri için bütçe yapılabilmektedir.

Belediye birim veya müdürlüğün bütçesinin (9) harcama kaleminden oluştuğunu belirtmiştik. Her harcama kaleminin neleri içerdiğini Ayrıntı Kodu olarak açıklanmıştır. Bu şekilde (46) ayrıntı kodu belirlenmiştir. Bu (9) harcama kalemi ve (46) ayrıntı kodu R cetveli adı altında harcamaları ilişkin form olarak belediye bütçesinde yer alır.

Bu duruma göre bir belediye parasını harcamak için önce yapılan harcamanın gider bütçesi A cetvelinde yer alan bir hizmetle ilgili olması gerekir. İkinci olarak bu harcamanın R cetvelindeki harcama tariflerine girmesi lazımdır. Bütçe yönünden yapılan hatalı harcamalar genellikle iki hususta yapılmaktadır.

1 Ödenek üstü harcama yapılması:

Harcama yapılan tertipte ödenek yoksa veya mevcut ödenek yeterli değilse, Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü ve Yönetmeliği'ne göre önce ilgili tertibe ödenek temin edilmeli, sonra harcama yapılmalıdır. Aksi taktirde 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 125. maddesi uyarınca "Bütçe harici sarfiyat" yapılmış olur ki, tazmini müstelzim olup ayrıca cezai sorumluluğu da vardır.

2 Harcamanın yanlış tertipten yapılması:

Yukarıda belirttiğimiz üzere de birim bütçelerindeki harcama kalemleri (9) tertip olarak belirlenmiş ve bu hususlar A ve R cetvellerinde tespit edilmiştir. Harcamanın yanlış tertipten yapılması Sayıştay Genel Kurul kararı uyarınca kişi borcunu gerektirmektedir.

Harcamaların bütçeye uygunluğunu sağlamak görevi sayman ve gider tahakkuk memurlarına ait bir sorumluluktur. Aksi taktirde kişi borcuna muhatap olurlar. Tahakkuk amiri olan birim müdürleri de birimlerinin bütçe ödeneklerini iyi takip etmeli, ödenek olmadan ihale veya satınalma önerisi yapılmalıdır.

B Belgeler yönünden belediye harcamaları

Belediye harcamalarında aranacak belgeler Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile tespit edilmiştir.

Bu yönetmeliğe göre harcamalar çeşidine göre tasnif edilmiştir. Bu tasnif yönetmeliğin (8-57) maddelerinde belirtilmiştir. Buna göre (47) çeşit harcama tespit edilmiştir.

Yönetmelikte tespit edilen (47) harcama çeşidinin her biri için kullanılacak kanıtlayıcı belgelerde yine Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği'nde (Ek:1- Ek:34) olmak üzere (34) adet olarak tespit edilmiştir. Bunlar yerine göre dilekçe, bordro, bildirim, çizelge, pusula, onay belgesi, liste, cetvel, temlikname, hakediş raporu, senet gibi belgelerdir.

Bunların dışında 2886 sayılı kanun uyarınca bazı harcamalarda "Taahhüt dosyası" ile "Muayene ve kabul komisyonu kararı" aranır. Bir de Ayniyat Yönetmeliği'ne göre "Ayniyat Tesellüm Makbuzu" da kanıtlayıcı belgelerdendir.

Bir başka husus da Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği'nin 3/d maddesinde tarif edilen belgelerdir. Bunlar ise; fatura, serbest meslek makbuzu, gider pusulası, müstahsil makbuzu, giriş ve yolcu taşıma biletleri, harcama pusulası, kamu kurumlarınca düzenlenen alındıdan ibarettir.

Belediye sayman ve tahakkuk amirleri ödemeleri yapmadan önce Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği'nde belirtilen kanıtlayıcı belgelerin, ödeme belgesine bağlanıp bağlanmadığını ve bağlananların ise muteber olup olmadığını tetkik eder. Eksik ve noksanlık varsa tamamlattırır ve ondan sonra ödemeyi yapar. Ödeme belgeleri hiç yoksa, böyle bir harcama belgeler bulununcaya kadar çek miktarı üzerinden kişi borcuna alınır. Onun için harcama belgeleri Sayıştay denetiminden geçinceye kadar sayman tarafından iyi muhafaza edilmelidirler.

C- Görev ve yetki yönünden belediye harcamaları

1580 sayılı kanunun 117/10. maddesinde yer alan "Kanunla muayyen vazifelerin ifası için icabeden masarif" hükmünden hareket ederek yasa ile verilmeyen görev için masraf yapılamayacağı kanaatine varılması mümkün ise de; 1580 sayılı kanunun 15. maddesindeki tüzük ve yönetmeliklerle de belediye için vazife tayin edilebileceği hükmü, aynı kanunun 19/1.maddesindeki belediyelerin "Belge sakinlerinin müşterek ve medeni ihtiyaçlarını tesviye edecek her türlü teşebbüsatı icra ederler" hükmü, aynı kanunun 163.maddesinde yer alan "Bu kanunun tatbiki suretleri nizamnalerle tayin olunur" hükmü 3030 sayılı kanunun 6/B maddesindeki "Yürürlükteki mevzuatla belediyelere verilen bütün görevlerin ilçe belediyelerince yürütüleceği"nin belirtilmesi ve aynı maddede ilçe belediyesi ile büyükşehir belediyesi arasındaki görev bölüşümünün yönetmelikle yapılacağı hükümleri dikkate alındığında, yasalara dayanan tüzük ve yönetmeliklerde belediyeye görevler verilebileceği ve bu görevler için de belediye bütçesinden harcama yapılabileceğini kabul etmek gerekmektedir. Nitekim uygulamada bu şekilde yapılmaktadır. Örnek olarak Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzük ve Yönetmeliği, Giyecek ve Yiyecek Yardımı Yönetmeliği, Temsil Ağırlama Yönergesi ve R cetvelindeki açaklamalarla temsil ağırlama giderlerinin yapılacağına dair hususlar örnek gösterilebilir. Özetle, 1580 sayılı kanunun 117/10. maddesinden hareketle, "Sadece yasa ile verilen görevlerin ifası için masraf yapılabilir" kanaati çok dar bir yorum olur kanısındayiz. Yasalara dayanarak çıkarılan tüzük, yönetmelik, yönergeler, Sayıştay'ın görüşü de alınmışsa bu mevzuatın tayin ettiği görevler içinde belediye bütçesinden harcama yapılabilir kanaatindeyiz.

Belediyelerin görev yetkilerine dair yasa maddeleri

a) 1580 sayılı kanunun 15.maddesinde belediyelerin vazifeleri (77) fıkra halinde sayılmıştır. Bunlardan (59-73) fıkralarda sayılanlar ihtiyari görevler, diğerleri ise mecburi görevlerdir. Bu hususlar aynı kanunun 16-18. maddelerinde açıklanmıştır. Yine 118. maddeye göre mecburi vazifeler tamamlanmadıkça vazifeler için bütçeye ödenek konulamaz.

Bu 15.maddede sayılan görevlerin harcamalar yönünden önemi, bu vazifelerin ifası için her türlü harcamanın bütçeden yapılmasının mümkün olmasıdır.

b) 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 19. maddesinde belediyelerin hakları, selahiyet ve imtiyazları (10) fıkra halinde sayılmıştır. Bu maddenin 1. fıkrası uyarınca belediyeler döner sermaye ve şirketde kurarak ekonomik hayata girebilmektedirler. Tanzim satış için fon kurma ise (15/43)'e göre yapılabiliyor.

Bu maddenin harcamalar yönünden önemi, bu madde uyarınca yapılan işler için belediye bütçesinden harcama yapılabilmesidir.

c) 3030 sayılı kanunun büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görevleri başlıklı 6.maddesinin (B) fıkrasına göre aynı maddenin (f) ve (l) bendlerinde sayılan, yeşil sahalar, parklar, bahçeler yapmak, sosyal ve kültürel hizmetleri yerine getirmek, spor, dinlenme, eğlence ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirmek, toptancı halleri ve mezbahalar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek görevi, ilçe belediyelerince de yapılabilir. Bunların detayı ise 3030 sayılı kanunun uygulama yönetmeliğinin 25 26.maddelerince açıklanmıştır.

Bu maddeye göre yapılacak hizmetlerin belediye bütçesinden ödeneceği tabiidir.

d) 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 117.maddesinde belediye bütçesinden yapılacak harcamalar (15) fıkra halinde sayılmıştır. Bu sayılan harcamaların yapılmasında hiçbir tereddüt olamaz.

e) Bu sayılanların dışındaki kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belediyelere kanuna dayalı olarak verilen görevlerin ifası için belediye bütçesinden harcama yapılabilir.

Sonuç olarak kanunlarla veya kanunların uygulamasını göstermek üzere yetkili merciler tarafından Sayıştay'ın uygun görüşü de alınarak yürürlüğe konulan tüzük ve yönetmeliklerle belediyelere verilen görev ve hizmetlerin ifası için belediye bütçesinden harcama yapılabilir.

Mevzuatla belediyeye verilmemiş ve özellikle yasalarla başka diğer resmi kurumlara verilmiş olan görev ve hizmetler, belediyece ifa edilemez. Mesela belediye polis karakolu yapamaz, hükümet konağı yapamaz. Üniversite, ilk ve orta okul açamaz. Yaparsa böyle bir harcama kişi borcuna alınır.

D Tabi oldukları mevzuat yönünden belediye harcamaları

Yapılan harcamaların bütçeye uygun olması, belgelerin tamam olması, yetki dahilinde olması gerekli olmakla beraber yeterli değildir. Ayrıca her harcamanın tabi olduğu mevzuata da uygun olarak tahakkuk ettirilmiş olması lazımdır.

Sayman ve tahakkuk memurları ile ödeme evrakını imzalayan diğer uzman kişiler, ödemelerin yukarıda sayılan mevzuata uygun olarak tahakkuk edip etmediğini kontrol edeceklerdir. Aksi halde mevzuata aykırı ödemeler, sayman, tahakkuk memuru ve diğer ilgililer adına kişi borcuna alınacaktır.

Sonuç

Belediye ve belediyeye bağlı katma bütçeli kuruluşların bütçelerinde yer alan ödenekler yasalar, tüzükler, yönetmelikler ile belediyelere verilen görev ve hizmetler için harcanabilir. Para harcamayı öngören yönetmelikler, Sayıştay'ın görüşü alınmadan yapılmalıdır.

Bu çerçevenin dışında kalan harcamalar, kişi borcuna alınarak Sayıştay'ın vereceği karar üzerine ilgililerden tahsil edilir. Böyle olumsuz durumla karşılaşmamak için bütçedeki cari, yatırım ve transfer harcamaları yapılmadan önce bu yapılacak görev veya hizmetin belediyeye mevzuatla verilmiş bir görev olup olmadığını iyi tespit etmek gerekmektedir.